Informe de la Relatora Especial sobre la trata de personas, especialmente mujeres y niños, Joy Ngozi Ezeilo, A/HRC/26/37, 1 de abril de 2014

 

Informe de la Relatora Especial sobre la trata de personas, especialmente mujeres y niños, Joy Ngozi Ezeilo

                   Informe temático

I. Introducción

 

1. El presente informe se ha preparado con arreglo a la resolución 17/1 del Consejo de Derechos Humanos. En él se exponen sucintamente las actividades llevadas a cabo por la Relatora Especial sobre la trata de personas, especialmente mujeres y niños, y se incluye un análisis temático de la primera década del mandato.

 

II. Actividades llevadas a cabo por la Relatora Especial

2. En cuanto a las actividades llevadas a cabo entre el 1 de marzo y el 31 de julio de 2013, la Relatora Especial se remite a su informe presentado a la Asamblea General (A/68/256). A continuación se exponen sucintamente las actividades llevadas a cabo entre el 1 de agosto de 2013 y el 28 de febrero de 2014.

A. Participación en conferencias y consultas

3. La Relatora Especial convocó consultas regionales sobre el derecho de las personas víctimas de la trata a una reparación efectiva, que se celebraron en Bangkok (27 de septiembre de 2013), Abuja (21 de noviembre de 2013) y Ammán (9 de enero de 2014). También convocó consultas globales sobre el mismo tema en Nueva York (24 de octubre de 2013) y en Viena (7 de noviembre de 2013).

4. El 7 de octubre de 2013, la Relatora Especial participó como panelista en una sesión de presentación de la Asociación Internacional de Abogados sobre el tema "La trata de personas: esclavitud moderna".

5. El 2 de noviembre, pronunció un discurso inaugural sobre lo que se necesita para poner fin a la impunidad de la trata de personas, durante un seminario dedicado al tema "La trata de personas: esclavitud moderna", organizado por el Vaticano.

6. El 6 de noviembre, pronunció una alocución de apertura en el quinto período de sesiones del Grupo de trabajo sobre la trata de personas.

7. Los días 19 y 20 de noviembre, participó en una conferencia organizada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la lucha contra el trabajo forzoso y la trata en África.

8. El 4 de diciembre, convocó un panel de agentes no estatales dedicado a la prevención y lucha contra la trata de personas en las cadenas de suministro mundiales, durante el Foro sobre las Empresas y los Derechos Humanos.

9. El 17 y 18 de febrero, la Relatora Especial participó en una reunión del grupo de expertos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito dedicada a la cuestión de la trata de personas. El grupo se reunió para elaborar un documento sobre el concepto del consentimiento en el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Posteriormente, asistió a la conferencia de alto nivel organizada por el Consejo de Europa, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y los Gobiernos de Austria y Suiza titulada "Not for sale – joining forces against trafficking in human beings".

B. Visitas a países

10. La Relatora Especial visitó Italia del 12 al 20 de septiembre de 2013, Bahamas y Belice del 9 al 16 de diciembre de 2013, y Seychelles del 27 al 31 de enero de 2014, invitada por los respectivos Gobiernos. Los informes completos de estas visitas se presentan como adiciones del presente informe. La Relatora Especial agradece a los Gobiernos por su cooperación antes y durante las visitas.

 

III.    Primera década del mandato de la Relatora Especial sobre la trata de personas, especialmente mujeres y niños

 

11. La cuestión de la trata de personas se incluyó en la agenda internacional a mediados de la década de 1990 con el inicio de los trabajos sobre un nuevo tratado sobre la trata, haciéndose especial hincapié en los aspectos de la delincuencia organizada, que abordaría las brechas en la comprensión de la trata de personas. En diciembre de 2000, la Asamblea General aprobó el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que fue el primer acuerdo internacional sobre la trata de personas desde la aprobación por la Asamblea General, en 1949, del Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena, que se centraba específicamente en ese tema. La aprobación del Protocolo marcó un cambio fundamental en el enfoque internacional sobre la explotación de las personas para obtener un beneficio privado. En los años siguientes, se elaboraron otros tratados sobre el tema, junto con un importante conjunto de normas jurídicas no vinculantes, en particular los Principios y Directrices recomendados sobre los derechos humanos y la trata de personas (E/2002/68/Add.1). Los organismos internacionales y regionales, junto con grupos de la sociedad civil, participaron en la investigación de la cuestión de la trata y apoyaron las actividades de lucha contra ella, y los Estados comenzaron a adoptar nuevas leyes y políticas destinadas a tipificar la trata como delito, proteger a las víctimas y prevenir la trata en el futuro. Un Estado puso en marcha un mecanismo unilateral de vigilancia que comenzó a informar sobre la respuesta de otros Estados a la cuestión de la trata de personas, y a evaluar esa respuesta.

12.El presente examen procura analizar y reflexionar acerca de la primera década de trabajo de la Relatora Especial sobre la trata de personas, especialmente mujeres y niños, prestando especial atención al principio que ha informado el mandato desde su inicio, esto es, que los derechos humanos de las víctimas de la trata están en el centro de los esfuerzos de lucha contra la trata, y que las medidas adoptadas contra ella no deben afectar negativamente a los derechos humanos y la dignidad de todas las personas. El examen no es exhaustivo, sino que se basa en la documentación elaborada por la Relatora Especial para determinar los principales logros y los desafíos existentes, en el contexto de las actividades mundiales de lucha contra la trata. Además de dejar constancia de la labor del mandato, la Relatora Especial procura extraer lecciones e ideas para la futura labor del mandato y del sector de lucha contra la trata en su conjunto.

13. Aunque iniciado por la actual titular del mandato, el examen abarca toda la duración del mandato hasta la fecha, incluyendo la labor de la primera titular del mandato, Sigma Huda, entre 2004 y 2007. Su preparación incluyó un análisis y estudio de referencia de la documentación elaborada por las dos titulares de mandatos, incluidos los informes anuales y temáticos, los informes de misiones a los países, las comunicaciones enviadas a los gobiernos, las declaraciones de las titulares del mandato, investigaciones e informes de reuniones. La Relatora Especial también distribuyó un cuestionario a los Estados Miembros y a diversas organizaciones para recabar sus opiniones sobre los logros del mandato y sus futuras esferas de trabajo[1].

14. El mandato ha recibido un valioso apoyo de una amplia gama de partes interesadas y asociados, con inclusión de Estados, organismos de las Naciones Unidas y organizaciones internacionales, instituciones académicas y organizaciones no gubernamentales (ONG). La Relatora Especial expresa su agradecimiento a todos ellos por sus importantes contribuciones en forma de conocimientos, investigaciones y otros tipos de apoyo. Aprecia los esfuerzos realizados por los Estados para responder a los cuestionarios y su cooperación antes, durante y después de las visitas a los países a lo largo de los diez años de mandato. Varios expertos independientes han elaborado documentos de referencia y otros materiales en el contexto de los estudios temáticos de la Relatora Especial. En 2011, se creó un grupo de investigación sobre la trata de personas en las Universidades de Oxford y de Cambridge, para apoyar la labor del mandato, prestándole asistencia en la investigación de antecedentes. Esto representó una importante contribución a la labor de la Relatora Especial. También prestaron un importante apoyo la Clínica internacional de derechos humanos de la Escuela de Derecho de la Universidad de Duke y el Fondo de Desarrollo de las Mujeres Africanas. La Relatora Especial agradece a todos los mencionados y a muchos otros que han prestado al mandato una asistencia valiosa y muy apreciada en la última década.

15. La Relatora Especial también aprovecha esta oportunidad para reconocer la gran contribución aportada con valentía y generosidad por las víctimas de la trata a la labor del mandato y expresa la esperanza de que sus voces seguirán guiando y dando forma al mandato en el futuro.

 

IV. Mandato, marco jurídico y métodos de trabajo

 

A. El mandato del Relator Especial

16. En su decisión 2004/110, la Comisión de Derechos Humanos nombró un Relator Especial "con un mandato centrado en los derechos humanos de las víctimas de la trata de personas, especialmente mujeres y niños". En la misma decisión, la Comisión pidió al Relator Especial que presentara informes anuales, junto con recomendaciones sobre las medidas necesarias para defender y proteger los derechos humanos de las víctimas. También se pidió al Relator Especial que diera una respuesta efectiva a la información fidedigna sobre posibles violaciones de los derechos humanos con miras a proteger los derechos humanos de las víctimas reales o potenciales de la trata, y a que cooperase con los órganos pertinentes de las Naciones Unidas, las organizaciones regionales, y las víctimas y sus representantes. La creación del mandato del Relator Especial, con la misión explícita de abordar los aspectos de derechos humanos de la trata, demostró ser un factor fundamental para frenar la trata, afirmando en nombre de la comunidad internacional dos principios clave: en primer lugar, que los derechos humanos de la víctimas de la trata deben estar en el centro de todas las actividades de lucha contra la trata; y en segundo lugar, que las medidas contra la trata no deben afectar negativamente a los derechos humanos y la dignidad de todas las personas afectadas.

17. El mandato inicial del Relator Especial fue de tres años. En 2008, mediante su resolución 8/12, el Consejo de Derechos Humanos prorrogó el mandato por otros tres años, a fin de, entre otras cosas, "promover la prevención de la trata de personas en todas sus formas y la adopción de medidas para la defensa y protección de los derechos humanos de las víctimas". El nombramiento de la actual titular del mandato se basó en esta resolución, que le pidió específicamente que, entre otras cosas, promoviera la aplicación efectiva de las reglas y normas internacionales pertinentes y contribuyera a su mejoramiento continuo; incorporase una perspectiva de género y de edad en toda la labor de su mandato; definiera y compartiera las prácticas idóneas, propusiera respuestas adecuadas a los desafíos y obstáculos a fin de defender y proteger los derechos humanos de las víctimas, y señalara las deficiencias de la protección al respecto; hiciera especial hincapié en las soluciones prácticas, en particular mediante la cooperación internacional, y diera una respuesta a toda información fidedigna sobre presuntas violaciones de los derechos humanos, con objeto de proteger los derechos humanos de las víctimas reales o potenciales de la trata. En la resolución se hizo una referencia específica a los instrumentos internacionales pertinentes: la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño y su Protocolo facultativo sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía y el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.

18. En 2011, mediante su resolución 17/1, el Consejo de Derechos Humanos prorrogó el mandato del Relator Especial por otros tres años. En dicha resolución, el Consejo reiteró las normas pertinentes, las principales esferas de interés y los métodos de trabajo establecidos en su resolución anterior y añadió la solicitud de que el mandato examinara "las repercusiones de las medidas adoptadas para combatir la trata en los derechos humanos de las víctimas de la trata de personas, a fin de proponer respuestas adecuadas a los problemas planteados a este respecto y evitar la reiterada victimización de las víctimas".

B. Definición y alcance de la trata de personas

19. La trata de personas se definió internacionalmente por primera vez en el artículo 3 del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, y estaba integrada por tres elementos: a) una "acción", consistente en la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas; b) un "medio" por el cual la acción se llevaba a la práctica, por ejemplo, la amenaza o el uso de la fuerza u otras formas de coacción, el rapto, el fraude, el engaño, el abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, y c) un "propósito" de la acción o el medio mencionados, esto es, la explotación. Por lo tanto, el consentimiento de la víctima a la explotación carece de importancia cuando se utiliza alguno de los medios mencionados. Los tres elementos deben estar presentes para que exista la "trata de personas" en el derecho internacional. La única excepción es que, cuando la víctima es un niño, el "medio" no forma parte de la definición.

20. Desde el inicio del mandato, ambos titulares han confirmado la definición jurídica internacional de la trata, afirmando su papel central en el establecimiento de los parámetros de la trata y haciendo posible la elaboración de respuestas claras y coherentes. Esa definición está ahora muy arraigada en los marcos normativos internacionales, regionales y nacionales que se elaboraron desde la aprobación del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños. La mayoría de los Estados (que, según información de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) de 2012, eran 134[2]) han tipificado como delito la trata en sus leyes nacionales, ajustándose por lo general a la definición del Protocolo.

21. En esa definición se afirma que la trata tiene un alcance mucho más amplio que el considerado anteriormente: puede tener lugar para una amplia gama de propósitos finales, que incluyen, sin limitarse a ello, la explotación sexual; que sus víctimas pueden ser hombres y niños, así como mujeres y niñas; y que puede tener lugar a través de las fronteras o dentro de un país, incluido el de la propia víctima. La Relatora Especial ha adoptado esta interpretación de la trata y afirmó en su primer informe que el alcance del mandato incluía la trata de niños con propósitos sexuales, el trabajo infantil, la adopción y participación en conflictos armados; la trata de hombres para que desempeñen trabajos forzosos, participen en la delincuencia organizada y otras formas de explotación; la trata de mujeres y niñas para obligarlas a casarse, para explotarlas sexualmente o para obligarlas a trabajar; y la trata de personas con fines de extracción de órganos (A/HRC/10/16, párr. 16).

22. El Protocolo ha demostrado ser a la vez un estímulo y un marco para iniciativas legislativas y políticas posteriores que, en su conjunto, han ayudado a establecer claramente las obligaciones de los Estados en esta materia. La Relatora Especial ha promovido regularmente la aplicación efectiva del Protocolo y ha alentado su ratificación.

C. Métodos de trabajo

23. El enfoque respecto del mandato se ha guiado por las resoluciones 8/12 y 17/1 del Consejo de Derechos Humanos, en las que se requería a la Relatora Especial que: a) recabara y recibiera información de los Estados, los órganos de derechos humanos y otras fuentes pertinentes y que respondiera eficazmente a esa información; b) recomendara soluciones prácticas con respecto a la aplicación de los derechos pertinentes; c) examinara los efectos sobre los derechos humanos de las medidas de lucha contra la trata, con miras a proponer respuestas adecuadas, y d) trabajara en estrecha colaboración con otros mecanismos del Consejo de Derechos Humanos, las Naciones Unidas y otros asociados. En el desempeño de su mandato, la Relatora Especial se ha centrado particularmente en los métodos de trabajo que se indican a continuación.

24. Comunicación y compromiso con las partes interesadas. La trata de personas es una cuestión crítica para todos los países, que afecta a muchos grupos diferentes y se extiende en múltiples esferas de actividades lícitas e ilícitas. En consecuencia, la variedad de interesados actuales y potenciales es muy amplia. La primera titular del mandato reconoció este aspecto de su labor desde el comienzo (E/CN.4/2005/71, párrs. 41 a 47) e hizo constantes esfuerzos para extender su compromiso más allá de los gobiernos y organismos internacionales, a fin de incluir toda la gama de organizaciones de la sociedad civil que trabajan sobre esta cuestión, así como a quienes participan en esferas conexas, como los derechos de los migrantes y la violencia contra la mujer. Su enfoque participativo y de colaboración fue proseguido y ampliado por la actual titular del mandato, que declaró que se proponía trabajar "estableciendo contactos, escuchando, aprendiendo y compartiendo prácticas idóneas en todo el mundo" (A/HRC/10/16, párr. 62). La Relatora Especial puso en práctica este compromiso por medio de consultas regionales periódicas y de base amplia, destinadas a obtener la participación de expertos en su labor, mejorando al mismo tiempo la comprensión del mandato entre sus interlocutores.

25. La Relatora Especial también ha participado de forma directa y coherente con órganos internacionales, regionales y subregionales que se ocupan de las cuestiones relacionadas con la trata, más particularmente la UNODC, la OSCE, el Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización Internacional para las Migraciones, la OIT, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y el Comité Internacional de la Cruz Roja, así como con órganos regionales, entre ellos la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.

26. En el curso de su labor, la Relatora Especial también ha solicitado activamente la contribución del sector privado y de personas e instituciones que tienen conocimientos especializados. En relación con algunos temas particulares, como la trata de personas con fines de extracción de órganos, la Relatora Especial ha pedido asesoramiento externo de las comunidades médicas y de trasplantes, con el objeto de asegurar la precisión de sus informes y la pertinencia práctica de sus recomendaciones, y también para mejorar la comprensión entre los interesados pertinentes.

27. La comunicación con las víctimas de la trata. El mandato de la Relatora Especial dedica especial atención a los derechos y las necesidades de las víctimas de la trata y es conveniente que las víctimas sean consultadas y participen en la labor del mandato. La Relatora Especial ha prestado especial atención a desarrollar este aspecto de sus métodos de trabajo. Ha participado en mesas redondas junto con supervivientes de la trata en Nueva York y en Ginebra y ha incluido las voces de las víctimas en sus estudios e informes. Está convencida de que la participación de las víctimas es fundamental para asegurar que las medidas adoptadas para hacer frente a la trata beneficien a las personas necesitadas; que se prevean y eviten las consecuencias perjudiciales no deseadas, y que las oportunidades para introducir cambios y mejoras se identifiquen de manera oportuna.

28. Estudios temáticos e informes. Los estudios temáticos han recibido una gran atención de la Relatora Especial, lo que hizo posible que el mandato realizara contribuciones sustanciales y (según las respuestas al cuestionario) muy apreciadas con respecto a temas de preocupación nuevos o poco conocidos. Los temas de estudio han sido cuidadosamente seleccionados sobre la base de su importancia relativa y urgencia, así como teniendo en cuenta la capacidad de la Relatora Especial de contribuir a dar forma a las normas internacionales y promover la sensibilización sobre la esfera elegida. Entre las cuestiones tratadas de esta manera figuran las medidas para desalentar la demanda (2006 y 2013); la trata con fines de matrimonio forzado (2007); la identificación de las víctimas, así como su protección y asistencia (2009); la cooperación regional y subregional para promover un enfoque de la trata basado en los derechos humanos (2010); la prevención de la trata (2010); el derecho a una reparación efectiva para las personas víctimas de la trata (2011); la administración de justicia penal en los casos de personas objeto de la trata (2012); la trata en las cadenas de suministro (2012), y la trata de personas con fines de extracción de órganos (2013). De conformidad con el mandato otorgado por el Consejo de Derechos Humanos, se ha hecho especial hincapié en la elaboración de soluciones prácticas a las cuestiones examinadas.

29. Visitas a los países e informes. Las visitas a los países ayudan a afianzar la comprensión, por parte de los titulares de mandatos, del problema de la trata en las realidades nacionales y también ayudan a crear relaciones con quienes están en primera línea, dando al mismo tiempo a los Estados involucrados y sus asociados la oportunidad de tener acceso a la información, los conocimientos especializados y la experiencia. Quienes respondieron al cuestionario, entre ellos varios Estados, observaron que las misiones oficiales habían influido en los cambios registrados en la práctica y las políticas relativas a la trata, por ejemplo introduciendo cambios en las políticas migratorias, modificaciones de las legislaciones nacionales sobre la trata y una mejor cooperación con las organizaciones de la sociedad civil. Varias organizaciones internacionales observaron que las misiones oficiales habían ofrecido valiosas oportunidades para que los interesados expresaran sus ideas y opiniones a los niveles más altos de los gobiernos, y que los informes eran una excelente fuente de información útil y de alta calidad.

30. Durante esas visitas, la atención se centró especialmente en el carácter del problema de la trata, las cuestiones clave en materia de derechos humanos y la eficacia de los mecanismos institucionales, legales, judiciales, administrativos y de otra índole para proteger esos derechos. En sus visitas a los países, la Relatora Especial ha tenido la precaución de asegurarse de que se llevaran a cabo amplias consultas, con la participación de funcionarios gubernamentales (incluyendo los profesionales); los organismos de apoyo a las víctimas y, en su caso, de las propias víctimas; los miembros del poder judicial y los parlamentarios; las oficinas de las Naciones Unidas en los países, y las organizaciones internacionales y no gubernamentales en el país correspondiente, así como las organizaciones locales de la sociedad civil. Posteriormente se da a conocer un informe detallado. Los informes han evolucionado para utilizar un formato que hace un seguimiento de las principales cuestiones de preocupación para el mandato: las formas y las manifestaciones de la trata; el marco legislativo e institucional; la identificación de las personas víctimas de la trata; la protección de esas personas; el enjuiciamiento de los infractores; la cooperación con la sociedad civil, y la cooperación internacional y regional. En la década transcurrida desde la creación del mandato, se llevaron a cabo 21 visitas oficiales a los países. La primera titular del mandato realizó 5 visitas: a Bosnia Herzegovina y el Líbano en 2005 y a Bahrein, Omán y Qatar en 2006. La actual titular del mandato ha llevado a cabo 16 visitas: a Belarús, Polonia y el Japón en 2009; a Egipto, la Argentina y el Uruguay en 2010; a Tailandia y Australia en 2011; a los Emiratos Árabes Unidos, el Gabón y Filipinas en 2012; a Marruecos, Italia, las Bahamas y Belice en 2013, y a Seychelles en 2014.

31. Recomendaciones y listas de verificación. La Relatora Especial ha tratado activamente de promover la claridad normativa con respecto a la trata y de ayudar a definir el contenido sustantivo de las normas y obligaciones fundamentales cuando ello ha sido necesario. Esta labor se ha basado firmemente en las normas internacionales existentes, tal como se las reconoce en los principales tratados de derechos humanos y los instrumentos especializados en la trata. Un resultado importante de este método de trabajo es un conjunto de proyectos de principios básicos sobre el derecho a una reparación efectiva (A/HRC/17/35, anexo I), elaborado tras la celebración de amplias consultas con las partes interesadas de todas las regiones, que trata de aportar claridad al concepto del derecho a una reparación efectiva y establece los factores que se deben tener en cuenta cuando este derecho se aplica a las víctimas de la trata. La Relatora Especial también ha creado un proyecto de lista de verificación de indicadores y referencias que las empresas pueden utilizar para evaluar los riesgos de la trata de personas en sus cadenas de suministro (2012). La lista de verificación fue elaborada y revisada por medio de consultas y su propósito es basarse en las iniciativas existentes y complementarlas, en particular los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos.

32. Adopción de medidas sobre las comunicaciones y llamamientos urgentes. La Relatora Especial tiene el mandato explícito de responder efectivamente a las denuncias fidedignas sobre violaciones de derechos humanos, con el objeto de proteger los derechos de víctimas reales o potenciales de la trata. De conformidad con los procedimientos establecidos, la Relatora Especial comunica el caso al gobierno de que se trate, pidiendo aclaraciones y adopción de medidas, ya sea por medio de una carta de denuncia o de un llamamiento urgente cuando la presunta violación se refiere a un caso apremiante y/o tiene un carácter muy grave. Desde que se estableció el mandato, se ha remitido un total de 99 comunicaciones y se han recibido 54 respuestas.

 

V. Principios y temas generales

 

33. En el desempeño de su mandato, las dos titulares han afirmado una serie de principios y temas generales como elementos centrales de todos los aspectos de su labor. El espíritu y el fondo de esos principios y temas se basan en los marcos jurídicos internacionales relativos a la trata y se proponen reforzar el consenso que se ha desarrollado en torno al alcance del problema y a la dirección de las respuestas apropiadas.

A. Dirección estratégica: cinco "P", tres "R" y tres "C"

34. Dirección estratégica general. Al comienzo del mandato, las tres "P" (protección, persecución y prevención) ya estaban bien establecidas como referencias para la organización estratégica de las respuestas a la trata a nivel nacional, regional e internacional. Proporcionaron una guía y una estructura importantes al mandato durante sus primeros años. En 2009, la Relatora Especial propuso una ampliación de esta visión estratégica para incluir otros 8 pilares:

a) Dos nuevas "P" se centraron en la justicia penal: penalización de los infractores y no penalización de las personas víctimas de la trata, y promoción de la cooperación internacional;

b) Tres "R" centradas en las víctimas: reparación, rehabilitación y reintegración;

c) Tres "C": capacidad, coordinación y cooperación[3].

En conjunto, estos 11 pilares han apoyado a la Relatora Especial en la tarea de dar forma y promover una visión coherente y exhaustiva de una respuesta eficaz y basada en los derechos ante la trata de personas.

B. Todas las formas de la trata y todas las víctimas

35. Como se señaló anteriormente, la comprensión internacional de la naturaleza y el alcance de la trata de personas se ha ampliado considerablemente en las últimas décadas. En la actualidad, se acepta ampliamente que tanto las mujeres, como los hombres y los niños, pueden ser objeto de la trata y que las formas de esta son tan variadas como las posibilidades de obtener beneficios u otras ganancias personales. Esta evolución es muy significativa desde la perspectiva del derecho internacional porque incluye en el marco jurídico pertinente una amplia variedad de conductas de explotación, gran parte de la cual ha sido regulada escasa o selectivamente, tanto a nivel nacional como internacional.

36. Ambas titulares del mandato han aceptado esta interpretación amplia de la trata, que incluye la trata de niños con fines sexuales, el trabajo infantil, la adopción y la participación en conflictos armados; la trata de hombres para realizar trabajos forzosos y otras formas de explotación; la trata de mujeres y niñas para hacerlas víctimas de matrimonios forzados, explotación sexual y trabajo forzoso, y la trata de personas con fines de extracción de órganos.

C. Un enfoque basado en los derechos humanos

37. Un enfoque basado en los derechos humanos ha sido parte integral del mandato desde su creación, como reconocimiento del hecho de que las respuestas a la trata de personas no siempre se han basado en los sólidos cimientos proporcionados por los derechos humanos. La Relatora Especial ha sostenido constantemente que el dar prioridad a otras preocupaciones, como la prevención del delito y el control de las migraciones, por encima de los derechos humanos, distorsiona la naturaleza del problema y oscurece las soluciones más importantes y eficaces. Los dos principios fundamentales de un enfoque basado en los derechos humanos fueron expuestos por la primera titular del mandato en su primer informe, y siguen orientando la labor del mandato. Son, en primer lugar, que los derechos humanos de las personas objeto de la trata deben constituir el centro de toda labor para combatir la trata de personas y para proteger y dar asistencia y reparación a las víctimas; y en segundo lugar, que las medidas contra la trata no redundarán en desmedro de los derechos humanos y la dignidad de las personas afectadas (E/CN.4/2005/71, párr. 11). La actual titular del mandato ha procurado activamente desarrollar más el concepto, por ejemplo mostrando cómo la celebración de consultas con quienes han sido o serán afectados por las posibles medidas de lucha contra la trata es un elemento esencial del enfoque basado en los derechos humanos con respecto a la trata de personas (A/HRC/23/48, párr. 76).

D. Un enfoque centrado en el niño

38. Es un hecho bien conocido que la trata de niños por medio del secuestro, la venta y otros medios es un fenómeno criminal generalizado que afecta a todas las regiones y a la mayoría de los países. La labor del mandato ha confirmado que los niños son objeto de la trata con fines de explotación sexual, incluidas la prostitución y la producción de pornografía. Son víctimas de la trata para realizar trabajos forzosos y de explotación en granjas, fábricas y barcos de pesca, y para obligarlos a practicar la mendicidad y la servidumbre doméstica en casas particulares. Aunque una gran parte de la trata de niños supone el movimiento a través de fronteras internacionales, muchos países experimentan el fenómeno de la trata dentro de los propios países.

39. La Relatora Especial ha subrayado en repetidas ocasiones que las necesidades de los niños víctimas de la trata en cuanto a asistencia, protección y apoyo a menudo son muy diferentes de las necesidades de los adultos, y ha abogado por la adopción de medidas específicas y centradas en los niños con respecto a la identificación y protección de los niños, y la prestación de asistencia a los mismos, que se basen en los principios y las disposiciones de la legislación de derechos humanos existente, muy en particular la Convención sobre los Derechos del Niño (A/64/290, párrs. 68 a 76). Este enfoque también supone escuchar y responder a las voces y las opiniones de los niños que han sido o corren riesgo de ser víctimas de la trata (A/HRC/23/48, párr. 69).

E. Atención a las causas y los factores de vulnerabilidad

40. Las titulares del mandato han sido conscientes de que la prevención de la trata en el futuro se debe basar en una comprensión profunda y matizada de las causas básicas de este fenómeno, con inclusión de los factores que hacen que algunas personas sean más vulnerables que otras a la explotación relacionada con la trata. Tal comprensión también ayuda a orientar respuestas más eficaces, por ejemplo, por medio de la identificación de las personas y los grupos que están en riesgo de ser víctimas de la trata, y mediante la configuración de la comprensión pública y oficial de cómo y por qué ocurre la trata. Por otra parte, el prestar atención a las causas subyacentes ayuda a contrarrestar las características predominantes en la información sobre estas cuestiones, en la que predominan los relatos sensacionalistas acerca de las víctimas de la trata, y en los que se suelen pasar por alto los factores sociales y económicos subyacentes que llevan a la violación de sus derechos humanos (A/67/261, párr. 42).

41. Durante la primera década del mandato, sus titulares han procurado constantemente identificar esos factores que contribuyen a aumentar la vulnerabilidad de una persona o un grupo ante la trata. La labor del mandato ha puesto de manifiesto una coherencia en todas las regiones y todas las manifestaciones de la trata en cuanto a los factores que incluyen violaciones de los derechos humanos asociadas con: a) la pobreza y la desigualdad; b) las migraciones, y c) la discriminación, incluida la violencia basada en el género. Por lo general, casi nunca hay una única causa básica; como ha observado la Relatora Especial, "la combinación de diversos factores puede poner a determinadas personas en una situación de mayor riesgo de ser objeto de trata" (A/65/288, párr. 26). La Relatora Especial ha sostenido en todo momento que los Estados tienen la obligación legal de trabajar para prevenir la trata haciendo frente a la vulnerabilidad. Esa obligación forma parte del derecho internacional de los tratados y ha sido reiteradamente afirmada por el Consejo de Derechos Humanos y la Asamblea General[4], así como por órganos de tratados de derechos humanos.

VI. Las principales esferas de interés y preocupación

42. Ambas titulares de mandatos han adoptado un sólido enfoque temático en su labor, procurando activamente determinar las preocupaciones transversales y los aspectos y las manifestaciones de la trata que son sumamente importantes para todos los Estados y que aún no han sido objeto de una consideración detallada. Esto es especialmente apropiado porque la trata, tal como se la entiende ahora, es una cuestión nueva para muchos gobiernos y para la comunidad internacional en su conjunto. En la presente sección, la Relatora Especial ha señalado cinco esferas de trabajo que han surgido como temas de especial importancia para el movimiento de lucha contra la trata en su conjunto, esto es: a) el derecho de las víctimas a la asistencia, la protección y el apoyo; b) el derecho de las víctimas a acceder a reparaciones; c) los derechos humanos en la respuesta de la justicia penal; d) la prevención de la trata y la identificación de las principales estrategias, y e) la trata de personas con fines de extracción de órganos. Algunos de estos temas han sido regularmente examinados a lo largo del mandato y en el contexto de la presentación de informes anuales y/o las visitas a los países. Otros han sido objeto de un examen separado y detallado. Cabe señalar que la amplitud de la labor de la Relatora Especial es considerable y que el presente informe no incluye todas las esferas sustantivas abordadas por los titulares de mandatos.

A. Derechos de las víctimas a la asistencia, la protección y el apoyo

43. En consonancia con el enfoque basado en los derechos y centrado en las víctimas, adoptado a lo largo de todo el mandato, ambas titulares del mandato se han centrado en gran medida en la elaboración de las dimensiones jurídicas del derecho de las víctimas a la asistencia, la protección y el apoyo, y en la consideración del alcance con el que estos derechos son respetados y protegidos en la práctica. Está muy claro que los Estados están efectivamente obligados a prestar asistencia y apoyo inmediatos a las víctimas de la trata dentro de su jurisdicción, y a protegerlas de sufrir mayores daños[5]. La prestación de asistencia, protección y apoyo inmediatos no debe estar condicionada a la capacidad o la voluntad de la víctima de cooperar con los órganos de la justicia penal. En 2009, la Relatora Especial dedicó un informe temático a la cuestión de la identificación, protección y asistencia de las víctimas, en el que destacó las responsabilidades primordiales de los Estados a este respecto e identificó las formas en las que estas obligaciones se pueden cumplir eficazmente en la práctica (A/64/290).

44. La identificación de las víctimas es fundamental para la realización de sus derechos. Si no se identifica a las víctimas de manera rápida y precisa, los Estados niegan efectiva y permanentemente a las víctimas los derechos que les corresponden legalmente (ibid., párr. 91). Ambas titulares del mandato han puesto de manifiesto las omisiones de los sistemas de justicia penal en la identificación de las víctimas de la trata, quienes en cambio a menudo son arrestadas, detenidas, acusadas o enjuiciadas por ingresar a un país y trabajar ilegalmente, o por dedicarse a la prostitución[6]. Como observó la Relatora Especial, "se trata a las víctimas como si fueran delincuentes; se las detiene y deporta sin que sea posible identificarlas como víctimas de la trata y facilitarles la asistencia necesaria" (A/64/290, párr. 91). Ambas titulares del mandato han abogado por la aplicación de enfoques más rigurosos y de colaboración para la identificación de las víctimas. La Relatora Especial ha alentado reiteradamente a que exista una mayor cooperación entre los organismos de apoyo a las víctimas y los funcionarios que actúan en primera línea[7].

45. Hombres víctimas de la trata. La Relatora Especial ha planteado reiteradamente preocupaciones acerca de la falta de asistencia adecuada a los hombres y niños que han sido víctimas de la trata[8]. Las bajas tasas de identificación constituyen un problema generalizado. Muchos Estados han tardado en reconocer la cuestión de la trata de hombres, lo que se explica, al menos en parte, por la constante y firme atención prestada a la trata con fines de explotación sexual, a expensas de la trata con fines de explotación laboral. Por razones culturales y de otra índole, los hombres víctimas de la trata a menudo son reacios a identificarse a sí mismos. Incluso en los casos en que se dispone de asistencia de apoyo a las víctimas, esta puede ser inaccesible o no adecuadamente adaptada para ellos, y por estas razones los hombres no la requieren.

46. Ningún enjuiciamiento ni pena. Ha aumentado la aceptación de que las víctimas de la trata no deben ser castigadas —y ni siquiera enjuiciadas— por delitos que hubieran cometido en el curso de la trata, tales como las infracciones de inmigración o de trabajo. La Relatora Especial ha sostenido constantemente la importancia de este principio[9] y apoya el criterio, ahora generalmente aceptado, de que los Estados no deben enjuiciar ni sancionar a las víctimas "por los actos ilegales cometidos como consecuencia directa de su situación de víctimas de la trata de personas o por haberse visto obligadas a cometer esos actos ilegales" (CTOC/COP/WG.4/2009/2, párr. 12 b))[10]. Una serie de Estados, organizaciones internacionales y grupos de la sociedad civil señalaron, al responder al cuestionario, la labor de la Relatora Especial sobre esta cuestión como un logro importante que ayuda a establecer como norma aceptada el no enjuiciamiento ni la sanción de las víctimas.

B. Derechos de las víctimas a obtener reparación

47. Desde el inicio del mandato, ambas Relatoras Especiales han afirmado claramente el derecho de las víctimas de la trata a recibir reparación por los perjuicios sufridos. En los informes de los países, ambas titulares del mandato han examinado sistemáticamente la medida en que este derecho está protegido por la legislación y llevado a la práctica. Este examen ha puesto de manifiesto que las personas víctimas de la trata a menudo carecen de reparación o del apoyo necesario para acceder a la misma, una situación que agrava el riesgo de otras violaciones de derechos humanos, entre ellas la de volver a ser víctimas de la trata. Sobre la base de estos conocimientos adquiridos durante sus visitas a los países y de la información recibida por medio de otras actividades, incluida su evaluación de los mecanismos regionales de respuesta, la Relatora Especial decidió dedicar una atención más sistemática y detallada al tema de la reparación efectiva para las víctimas. Con este fin, organizó una consulta de expertos en 2010, que fue seguida de un foro de debate en línea y de un diálogo interactivo que tuvo lugar durante el 17º período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos, en el contexto de sus informes temáticos sobre el tema (A/HRC/17/35 y A/66/283). Las consultas regionales se celebraron durante 2013 y principios de 2014 para difundir, debatir y perfeccionar un conjunto de proyectos de principios básicos sobre el derecho de las víctimas de la trata a una reparación efectiva.

48. Marco jurídico aplicable. Uno de los propósitos principales de la labor de la Relatora Especial sobre la reparación efectiva para las víctimas ha consistido en ayudar a aclarar el marco jurídico pertinente y, por esta vía, brindar orientación a los profesionales y ayudar a abordar la brecha importante que existe entre las disposiciones del derecho internacional en esta esfera y lo que sucede en la práctica. En su informe a la Asamblea General sobre esta cuestión, la Relatora Especial hizo referencia al principio generalmente aceptado del derecho internacional de que los Estados están obligados a ofrecer reparación si una acción u omisión que les sea imputable constituye una infracción de sus obligaciones (A/66/283, párr. 12). Si bien los Estados no suelen ser la fuente directa del perjuicio causado por la trata, no pueden eximirse por esta razón de su responsabilidad legal. La obligación de proporcionar reparación —o al menos de brindar el acceso a la misma— a las víctimas de la trata se establece en diversos instrumentos pertinentes[11] y ha sido ampliamente reconocida por los órganos de las Naciones Unidas y por tribunales regionales[12]. Su esencia está expresada en el principio 1 del proyecto de principios básicos sobre el derecho de las víctimas de la trata a un recurso efectivo: "Las personas víctimas de violaciones de los derechos humanos tienen derecho a un recurso efectivo por los daños que se les hayan infligido".

49. Componentes sustantivos del derecho a una reparación. La Relatora Especial ha reconocido cuatro componentes sustantivos del derecho a una reparación que son aplicables en los casos de trata de personas. Están contenidos en el principio 4 de su proyecto de principios: "En esencia, se debería conceder a las víctimas de la trata las reparaciones adecuadas por los daños sufridos, entre las que figuran la restitución, la indemnización, la recuperación, la satisfacción y las garantías de no repetición". La indemnización tiene una importancia fundamental para las víctimas de la trata que es probable que hayan sufrido un daño significativo y perdido valiosas oportunidades. Se puede otorgar a las víctimas por medio de procedimientos legales, sean civiles o penales. También se puede otorgar por medio de fondos de compensación administrados por el Estado o a través de métodos no judiciales, como los que funcionan entre empleadores y empleados con respecto a las diferencias salariales y las indemnizaciones por lesiones relacionadas con el trabajo.

50. Componentes procesales del derecho a una reparación. Las obligaciones procesales pueden ser concebidas como el conjunto de medidas necesarias para garantizar el acceso a una reparación efectiva, incluido el acceso a la información, a la asistencia jurídica y a la regularización del estatuto de residencia, que contribuyen a que las personas víctimas de la trata realicen los componentes sustantivos del derecho a una reparación efectiva. La Relatora Especial ha llegado a la conclusión de que se deben reunir algunas condiciones previas para que el derecho a la reparación de las víctimas de la trata se concrete en la práctica. Por ejemplo, la no identificación de las víctimas, en primer lugar, inevitablemente va a llevar a negar a esas personas el acceso a la reparación. En demasiados países, las víctimas de la trata, incluso las que han sido identificadas como tales, son detenidas o deportadas sin que se les dé ninguna oportunidad de reclamar ninguna indemnización. Las mejoras en los procedimientos de identificación; el establecimiento de un "período de reflexión y recuperación", durante el cual las víctimas puedan recibir asistencia jurídica y de otra índole, y un examen de todos los obstáculos legales que impiden el acceso son, por tanto, fundamentales para la realización efectiva del derecho a una reparación.

51. El proyecto de principios básicos sobre el derecho de las víctimas de la trata a un recurso efectivo. Los principios están firmemente basados en normas establecidas del derecho internacional e incluyen la comprensión de los obstáculos legales y prácticos que han impedido los progresos en relación con la reparación debida a las víctimas de la trata. La Relatora Especial recomienda el proyecto de principios básicos a los Estados, las organizaciones intergubernamentales, las organizaciones no gubernamentales, los organismos de la justicia penal y otros organismos que puedan estar en condiciones de contribuir a la realización del derecho de todas las víctimas de la trata a obtener reparación por los daños cometidos contra ellas.

C. Los derechos humanos en la respuesta de la justicia penal

52. La Relatora Especial ha observado un cambio importante en la actitud hacia algunos aspectos de la justicia penal en respuesta a la trata durante el curso del mandato. La elaboración de un nuevo instrumento jurídico internacional sobre la trata en un marco de control de la delincuencia ha suscitado comprensibles preocupaciones de que este enfoque podría disminuir la atención y el compromiso debidos a los derechos humanos de las víctimas. Se considera que una enérgica respuesta de la justicia penal ante la trata podría entrar en conflicto con una respuesta basada en los derechos y centrada en las víctimas. Si bien acepta el peligro de que una enorme polarización en las investigaciones y enjuiciamientos podría apartar la atención de los derechos y las necesidades de las víctimas, la Relatora Especial observa que una enérgica respuesta del sistema de justicia penal es una parte integrante del enfoque para hacer frente eficazmente a la trata de personas. En pocas palabras, no debería haber un conflicto entre los derechos de las víctimas y las respuestas del sistema de justicia penal, siempre que estas últimas luchen contra la cultura de impunidad de que gozan los tratantes y también garanticen la justicia para las víctimas.

53. Con demasiada frecuencia, las víctimas de la trata son consideradas como instrumentos de las investigaciones penales y no como titulares de derechos, autorizados a gozar de la protección, el apoyo y la reparación. En su informe a la Asamblea General, presentado en 2009, la Relatora Especial afirmó su criterio de que "los sistemas de administración de justicia deben orientarse a garantizar el acceso de las víctimas a la justicia, la obtención de una reparación efectiva, la promoción del respeto de los derechos humanos fundamentales de las víctimas, incluidos los de los infractores, y el ofrecimiento a las víctimas de la trata de protección y asistencia adecuadas para evitar que vuelvan a ser víctimas y caigan de nuevo en las redes de la trata" (A/64/290, párr. 99).

54. En 2011, reconociendo los acuciantes problemas asociados con las respuestas del sistema de justicia penal y la falta de una orientación, la Relatora Especial llevó a cabo un estudio temático de los enfoques basados en derechos con respecto a la administración de la justicia penal. El estudio incluyó el encargo de un documento de antecedentes, la distribución de un cuestionario detallado a los Estados Miembros y la convocación de un grupo de profesionales expertos. El informe resultante afirmó la obligación de los Estados de tipificar como delito la trata de personas; de investigar y enjuiciar la trata con la debida diligencia, y el establecimiento de las sanciones apropiadas (A/HRC/20/18).

D. Prevención de la trata: identificación de las estrategias básicas

55. La prevención de la trata por medio de abordar las vulnerabilidades subyacentes de las personas y los grupos ha sido un tema fundamental del mandato desde su origen. No obstante, las titulares del mandato siempre han aceptado que el concepto de prevención es mucho más amplio que esto y que abarca toda una gama de medidas destinadas a prevenir futuros actos de trata de personas. El derecho internacional requiere que los Estados actúen con la debida diligencia para prevenir la trata y las violaciones de derechos humanos con la que está asociada. El mandato ha examinado el concepto general de la prevención y los aspectos particulares de un enfoque preventivo, incluyendo la transparencia y la responsabilidad de la cadena de oferta y demanda[13]. Las preguntas clave incluyen, por ejemplo, ¿qué función deben desempeñar las medidas destinadas a alentar una migración segura y proteger los derechos laborales en una estrategia de prevención nacional o regional? ¿Deben los Estados tratar de aumentar la sensibilización pública acerca de la trata? ¿Qué deben hacer los Estados con respecto a la demanda de bienes y servicios producidos por medio de la trata? ¿Qué función desempeña la obligación de prevención de la trata con respecto a la explotación en las cadenas de suministro y de qué manera se puede alentar a las empresas a apoyar las cadenas de suministro que son ajenas a la trata? Se trata de cuestiones complejas y difíciles, y el mandato no ha podido abordarlas plenamente, pero ha procurado crear conciencia en los Estados y otros agentes, que ayudará a contribuir a una mayor comprensión de lo que se necesita y de cómo se puede conseguir.

56. Migración segura. La creación de oportunidades para una migración legal, provechosa y no explotadora es fundamental para la prevención de la trata futura. Esa responsabilidad recae sobre los países de origen y también sobre los países de destino. Los primeros tienen la obligación de suministrar información adecuada acerca de los derechos de los migrantes y asesoramiento práctico sobre la forma de gestionar los riesgos en el proceso migratorio. Los países de origen también deben asegurar que tienen servicios consulares para mantener el contacto con sus ciudadanos que trabajan en el extranjero y para responder eficazmente a cualquier problema[14]. Los países de destino deben controlar la demanda de trabajadores migrantes y elaborar procedimientos y mecanismos que permitan que esta demanda sea satisfecha sin explotación.

57. Los derechos laborales. En numerosos países, las inspecciones de trabajo no están a la altura de la tarea de supervisar los lugares de trabajo y de todos modos no suelen tener acceso a los lugares en los que se lleva a cabo la explotación de las personas víctimas de la trata, que incluyen burdeles, casas particulares, granjas y pequeñas fábricas. La Relatora Especial ha exhortado reiteradamente a los Estados a que fortalezcan la aplicación de sus leyes laborales y adopten medidas para regular las agencias de contratación que, junto con las empresas legítimas que utilizan sus servicios, están aprovechando abundantemente la explotación de los trabajadores migrantes. El mandato ha comprobado que la falta de protección de los derechos de los trabajadores, y en particular de los trabajadores migrantes, es un importante factor que contribuye a la explotación relacionada con la trata.

58. Sensibilización del público. Las campañas de sensibilización pueden ser un importante método de prevención en dos niveles: en primer lugar, mediante el trabajo con las comunidades en riesgo para advertirles de los peligros de la trata de personas, y en segundo lugar, por medio de la sensibilización del público en los países de destino con respecto a la difícil situación que padecen las víctimas de la trata e informándole acerca del papel que pueden desempeñar en la prevención. No obstante, la Relatora Especial ha observado que las campañas de concienciación tienen a veces una concepción y una ejecución rudimentarias y emplean simplemente tácticas sensacionalistas e intimidatorias o bien impiden que las personas abandonen sus hogares. Hay un muy escaso examen crítico de los efectos de esas campañas, con inclusión de los efectos negativos no buscados que han sido observados de forma anecdótica por la Relatora Especial durante su labor[15], lo que pone de manifiesto la necesidad de que todos los países controlen y evalúen periódicamente los efectos de sus actividades de prevención.

59. Actuación con respecto a la demanda. La trata de personas alimenta un mercado mundial que busca mano de obra barata, no regulada y explotable, así como los bienes y los servicios que esa mano de obra puede producir. Ambas titulares del mandato han afirmado que el derecho internacional exige a los Estados que desalienten la demanda que fomenta la explotación relacionada con la trata[16]. La Relatora Especial ha examinado detalladamente esa demanda en el contexto de un examen de la prevención (A/65/288, párrs. 29 a 38) y en un informe específico (A/HRC/23/48). En este último informe, la Relatora Especial recomendó que los Estados adoptaran medidas para comprender la naturaleza de la demanda y elaborar medidas destinadas a desalentarla, basándose en información y experiencia precisas. Los derechos humanos básicos, incluida la prohibición de la discriminación, deben orientar aún más este proceso. La Relatora Especial observó asimismo la importancia de asegurar que las medidas relativas a la demanda no afecten negativamente a los derechos y las libertades individuales.

60. Las cadenas de suministro y las asociaciones entre los sectores público y privado. El mandato se ha centrado considerablemente en los agentes no estatales y en la función que estos pueden o deberían desempeñar para prevenir y responder a la trata. La información relativa a la mano de obra objeto de la trata en las cadenas de suministro de importantes sectores, en particular la agricultura, la tecnología de la información y las comunicaciones, la pesca, las prendas de vestir y los textiles, ha alertado al mandato sobre la importancia de involucrar directamente a las empresas. En los últimos años, la Relatora Especial ha emprendido esta difícil tarea, realizando investigaciones y celebrando amplias consultas sobre la trata en las cadenas de suministro mundiales. En un informe especial, esbozó una serie de recomendaciones claras y prácticas para las empresas y los Estados, a fin de ayudarlos a eliminar la trata de personas en las cadenas de suministro (A/67/261). Esto sirvió de base para la celebración de otras consultas con expertos empresariales, que dieron lugar a la redacción del proyecto de un conjunto de referencias e indicadores destinados a garantizar que las cadenas de suministro estén libres de la trata de personas. Ese proyecto fue presentado al Consejo de Derechos Humanos en su 23º período de sesiones (A/HRC/23/48/Add.4, apéndice I), y al segundo Foro sobre las empresas y los derechos humanos de las Naciones Unidas en 2013.

E. La trata de personas con fines de extracción de órganos

61. Aunque la trata de personas con fines de extracción de órganos se especifica como una forma de explotación relacionada con la trata en la definición jurídica internacional, hasta hace muy poco el mandato no se ocupó de esta cuestión de forma sustantiva. Ello refleja la escasez de información fidedigna sobre dicha práctica y la incertidumbre que rodea a su verdadero alcance. No obstante, en los últimos años ha habido una serie de informes fiables que documentan la trata sistemática de personas con fines de extracción de órganos en varias regiones del mundo, así como la realización de importantes enjuiciamientos en África y Europa. El mandato recibió informes anecdóticos sobre esta forma de la trata de personas en el contexto de sus recientes visitas a los países. De acuerdo con el compromiso del mandato de hacer frente a las cuestiones difíciles, nuevas y poco investigadas, la Relatora Especial centró su atención en la trata de personas con fines de extracción de órganos, con el fin de contribuir al diálogo internacional en un punto crucial. La Relatora Especial informó sobre este tipo de trata de personas, basándose en un documento de antecedentes elaborado por expertos, evaluado por un grupo informal de especialistas en trasplantes, expertos en ética e investigadores (A/68/256).

 

VII.    Contribución del mandato al logro de avances conceptuales y jurídicos

 

A. Un enfoque más amplio

62. En la última década se han producido cambios y una gran evolución. Gracias a la existencia de una definición acordada de la trata de personas, nuevas leyes internacionales, regionales y nacionales, políticas más claras y un mayor compromiso político, el mandato ha podido aportar una contribución fundamental en un momento decisivo. Ha adoptado activamente y ha abogado por la definición de la trata de personas que ahora está consagrada en el derecho internacional por medio del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, y otros instrumentos, que se reflejan en la legislación de muchos Estados. Este enfoque ha sido fundamental para ayudar a ampliar la atención prestada por las actividades internacionales y nacionales de lucha contra la trata más allá del concepto anterior centrado en la trata con fines de explotación de la prostitución, y ha contribuido a una mayor claridad conceptual con respecto a los parámetros de la definición de la trata. En sus respuestas al cuestionario, varios Estados y organizaciones destacaron la importante contribución del mandato a la ampliación del discurso relativo a la trata. Esta ampliación se observó en relación con: a) la identificación y el análisis de diferentes formas de explotación relacionadas con la trata; y b) la consideración de diferentes vías y agentes que podrían o deberían desempeñar un papel en la prevención o en la respuesta a la trata.

B. Una mayor claridad en cuanto a los derechos de las víctimas

63. Una cosa es hacer valer los derechos humanos de las víctimas de la trata y otra es especificar, con un nivel de detalle suficiente, en qué consisten realmente esos derechos y qué obligaciones suponen para los Estados. Este proceso es esencial porque solo a través de esa certidumbre resulta posible evaluar el alcance en que una situación, iniciativa o respuesta particular está en conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos. La tarea resulta un poco más difícil por el hecho de que el principal instrumento internacional relativo a la trata, el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, no resulta claro sobre la cuestión de los derechos de las víctimas. En el Protocolo hay referencias generales a los derechos humanos y se incluyen una serie de obligaciones que pueden ser interpretadas como destinadas a proteger a las víctimas. Sin embargo, por sí solo, el Protocolo avanza escasamente en el establecimiento de la naturaleza exacta de los derechos de las víctimas y de la forma en que esos derechos se deben llevar a la práctica. También cabe observar que, cuando el mandato fue instituido por primera vez, el propio sistema internacional de derechos humanos no había contribuido considerablemente a aclarar el contenido sustantivo de los derechos y obligaciones pertinentes. Si bien había una condena regular de las violaciones de los derechos humanos asociadas con la trata, la práctica rara vez estaba vinculada con la violación de un derecho determinado en un tratado específico.

64. En todos los aspectos de su labor, desde las misiones a los países a los estudios temáticos, el mandato ha ayudado a confirmar y promover la concienciación acerca de estos importantes derechos. Quienes respondieron al cuestionario enviado por la Relatora Especial a los Estados Miembros y otros agentes confirmaron que la labor del mandato en esta esfera fue uno de sus logros más importantes.

C. Una mayor claridad en cuanto a las obligaciones y responsabilidades de los Estados

65. Quienes respondieron al cuestionario observaron que el mandato también había contribuido directamente a confirmar y difundir las obligaciones de los Estados con respecto a su respuesta a la trata de personas. El mandato también ha dejado bien claro que las obligaciones de los Estados van más allá de las que se refieren inmediatamente a las víctimas. Por ejemplo, en relación con las respuestas del sistema de justicia penal, la Relatora Especial ha confirmado la obligación de todos los Estados de investigar y enjuiciar la trata, así como la obligación de proteger los derechos de las personas sospechosas y el derecho a un juicio justo[17]. En sus informes de las misiones a los países, las titulares del mandato también pusieron de manifiesto el vínculo entre la corrupción y la trata de personas, observando que los Estados tienen la obligación de actuar para prevenir esa corrupción y para adoptar medidas una vez que ella se descubre[18]. En términos más generales, y en particular durante el mandato de la actual titular, se han examinado las repercusiones de las obligaciones legales de los Estados de adoptar medidas para prevenir la trata, y se han detallado las acciones que se deberían tomar en el marco de un enfoque de derechos humanos (A/HRC/10/16, párrs. 45 a 47).

 

VIII.    Desafíos

 

La labor del mandato ha confirmado que el problema de la trata de personas sigue siendo endémico en todas las partes del mundo. Aunque la conciencia de la trata y de los derechos y obligaciones pertinentes ha mejorado considerablemente, esto no ha llevado a mejoras sustanciales sobre el terreno. Un gran número de mujeres, hombres y niños continúan siendo explotados; muy pocos reciben el apoyo, la protección o la reparación; pocos de quienes llevan a cabo la explotación son aprehendidos y en todos los países el número de enjuiciamientos sigue siendo obstinadamente bajo. Muchos de los obstáculos que impiden una respuesta más eficaz se han abordado en las secciones anteriores del presente informe. Sin embargo, cabe señalar especialmente los desafíos que probablemente suscitan especial preocupación en la comunidad internacional y en el mandato a medida que se avanza hacia el futuro.

A. Aclaración de los parámetros de la definición jurídica internacional

67. Los parámetros de la definición jurídica internacional se deben aclarar, ya que sería erróneo suponer que la adopción de la definición ha puesto fin al debate en torno a los parámetros de la trata. De hecho, hay un debate intenso y continuo dentro de los Estados y entre ellos y otros agentes con respecto a qué conducta se define o no como "trata de personas". Por ejemplo, ¿en qué medida el acto de "albergar" permite que la definición abarque el mantenimiento de una persona en situación de explotación y no solo el acto de colocarlo en esa situación? ¿Sería un único y pequeño engaño en la etapa de contratación suficiente para convertir una situación de explotación en una de trata de personas? ¿Es el consentimiento de la víctima siempre pertinente para determinar si se ha producido un acto de trata? ¿Con qué amplitud se debe interpretar la frase "abuso de una situación de vulnerabilidad"? Por ejemplo, ¿debe incluir la vulnerabilidad relacionada con la necesidad económica o la condición de inmigrante? ¿Con qué amplitud se debe entender el término "explotación" (incluida la "explotación sexual")? ¿Qué criterios, si los hay, se deben utilizar para determinar si se deben incluir otras prácticas de explotación en la lista abierta contenida en la definición internacional? ¿Cuáles son las relaciones entre la trata y las prácticas conexas también prohibidas en virtud del derecho internacional, con inclusión de la esclavitud, la servidumbre y el trabajo forzoso? ¿Cuándo un caso de trabajo forzoso o de esclavitud no sería un caso de trata de personas? ¿Cómo debe entenderse la explotación a través de la servidumbre por deudas en el contexto de las prácticas modernas de contratación y empleo? Y, lo que reviste fundamental importancia, ¿en qué momento una situación laboral mala se convierte en un caso de trata de personas?

68. Como ha observado la UNODC, estas cuestiones son importantes porque caracterizar una determinada conducta como "trata" tiene consecuencias importantes y muy variadas para los Estados, para los presuntos autores y para las presuntas víctimas. También es muy importante para las organizaciones y organismos que se dedican a la lucha contra la trata. La UNODC identifica "una tensión entre los que apoyan una interpretación conservadora o incluso restrictiva del concepto de la trata y los que abogan por su expansión. La definición contenida en el Protocolo, compleja y fluida, da justificación a ambas perspectivas y ha contribuido a asegurar que esas tensiones sigan sin resolverse"[19].

B. Fortalecimiento de la responsabilidad de los agentes no estatales y participación de la sociedad civil

69. Otro desafío fundamental es el alcance de la participación de la sociedad civil y de la comunidad en la prevención y lucha contra la trata de personas. La experiencia del mandato ha puesto de manifiesto el papel decisivo que la sociedad civil debe desempeñar en la respuesta a la trata, a nivel nacional, regional e internacional. La Relatora Especial ha observado a menudo tensiones entre los grupos de la sociedad civil que se ocupan de la trata y los gobiernos, y esto se tiene que gestionar mejor a fin de que las organizaciones de la sociedad civil puedan aportar una contribución eficaz.

70. La Relatora Especial ha reconocido reiteradamente el poder de los medios de comunicación para sensibilizar a la comunidad con respecto a todas las formas de la trata de personas y también para informar a los grupos vulnerables acerca de algunos riesgos de las migraciones. No obstante, ese poder hace que sea especialmente importante que el tratamiento dado por los medios de comunicación a la cuestión de la trata sea preciso y adecuado. El mandato ha observado reiterados ejemplos de sensacionalismo en los medios de comunicación, manifestado, por ejemplo, en un enfoque lascivo y demasiado centrado en la explotación sexual. Entre otros problemas que aparecen regularmente figuran la falta de una protección adecuada de la privacidad de las víctimas; la estigmatización de las víctimas, y el fomento de la confusión entre la trata y otros fenómenos, como la migración irregular y el tráfico ilícito de migrantes.

C. Participación de las víctimas y los grupos vulnerables

71. La Relatora Especial ha tratado sistemáticamente de involucrar a las víctimas en todos los aspectos de su labor y opina que el mandato se ha beneficiado enormemente de este enfoque. Quienes respondieron al cuestionario afirmaron esta conclusión e hicieron hincapié en la importancia de que el mandato se centre en las experiencias reales de las víctimas y se fundamente en investigaciones sólidas y basadas en los hechos. Varios de los encuestados señalaron los esfuerzos realizados por la Relatora Especial para dar voz a las víctimas, incluso ante el Consejo de Derechos Humanos y la Asamblea General, como un logro importante.

D. Mejora de los mecanismos de aplicación a nivel nacional, regional e internacional

72. El mandato ha puesto de manifiesto las preocupantes brechas que existen entre las obligaciones de los Estados con respecto a la trata (lo que los Estados deben hacer o abstenerse de hacer) y la medida en que esas obligaciones se cumplen en la práctica (lo que sucede realmente). Esto ocurre especialmente en lo tocante a los derechos de las víctimas, que, a pesar de estar protegidas por el derecho internacional y nacional, a menudo no son tenidas en cuenta. Esto no siempre es el resultado de la falta de voluntad política. La complejidad del fenómeno de la trata, la incertidumbre acerca de algunos aspectos de la solución y el hecho de que los Estados raramente son autores directos de los perjuicios relacionados con la trata, complican la tarea de asegurar el cumplimiento de las normas jurídicas internacionales. La mejora de los mecanismos de aplicación en todos los niveles debe ser una prioridad para los Estados y para la comunidad internacional.

73. Con respecto al plano nacional, el mandato ha pedido reiteradamente a los Estados que fortalezcan sus mecanismos de aplicación y ha tratado de ofrecer orientación práctica a los Estados sobre un enfoque de aplicación basado en los derechos. Quienes respondieron al cuestionario señalaron que esta era una contribución fundamental del mandato. La Relatora Especial ha abogado sistemáticamente por el establecimiento de relatores nacionales o mecanismos equivalentes en los países que aún no cuentan con ese cargo. Cuando existen (sobre todo, en la actualidad, en Europa), los relatores nacionales independientes y con un mandato adecuado han desempeñado generalmente un importante papel en la vigilancia de la situación nacional; la facilitación de la colaboración entre los distintos organismos y entre los gobiernos y la sociedad civil, y en la supervisión de la recopilación y el análisis de los datos sobre la respuesta nacional y sobre las tendencias de la trata. Su papel fundamental se vio confirmado en una reunión consultiva convocada en 2013 por la Relatora Especial, en la que participaron, por primera vez, los relatores nacionales de 19 países. Se ha previsto una reunión de seguimiento para mediados de 2014. Por supuesto, el mecanismo del relator nacional es solo una manera en que los Estados aborden el desafío de la aplicación de las normas. La Relatora Especial ha alentado a los Estados a que consideren otros medios para lograr este fin, incluyendo la elaboración de planes de acción nacionales contra la trata y el establecimiento de grupos de consulta de base amplia para prestar asesoramiento y apoyar la aplicación.

74. El mandato hace referencia al mecanismo de aplicación unilateral establecido por la Oficina de Supervisión y Lucha contra la Trata de Personas del Departamento de Estado de los Estados Unidos, que lleva a cabo una evaluación anual de la situación de la trata en los Estados de todo el mundo y de la calidad de las respuestas nacionales[20]. La Relatora Especial ha establecido una excelente relación de trabajo con los funcionarios de dicha Oficina y en términos generales da la bienvenida a esta iniciativa como una importante contribución a la promoción de sólidas respuestas nacionales y del aumento de la conciencia acerca de la trata de personas en todo el mundo. No obstante, advierte que los criterios empleados para evaluar los resultados nacionales se deben basar explícitamente en las normas internacionales. Esto no solo es esencial para la credibilidad del mecanismo, sino que también es una manera importante de fortalecer el marco jurídico internacional y respaldar sus normas fundamentales.

75. Los Estados partes en el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, también podrían ser alentados a asumir el reto de aplicar las normas de manera más creativa, por ejemplo mediante la inclusión en las deliberaciones del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal de algunas aportaciones de la sociedad civil, y la atribución a dicho Grupo de Trabajo de más responsabilidades sustantivas de supervisión. La trata sigue siendo un problema difícil para todos los Estados y se ha de acoger con beneplácito un mayor apoyo destinado a ayudarlos a cumplir sus obligaciones internacionales.

 

IX. Conclusiones y recomendaciones

 

76. Se debe felicitar al Consejo de Derechos Humanos por su sabiduría y previsión al establecer un mecanismo que ha asegurado que los derechos humanos mantengan su legítimo lugar en el centro de la respuesta internacional a la trata de personas. Este papel ha sido especialmente importante si se tiene en cuenta que el principal tratado internacional sobre la trata se concretó al margen del sistema de derechos humanos. Los Estados y sus asociados, incluidos los órganos de las Naciones Unidas, las organizaciones intergubernamentales, las instituciones nacionales de derechos humanos y la sociedad civil, encuestados como parte de la preparación del presente informe, han afirmado el efecto positivo del mandato sobre su labor y sobre el sector de lucha contra la trata en su conjunto. Han puesto especialmente de manifiesto la contribución de la Relatora Especial al establecimiento de normas; la incorporación de los derechos humanos en el discurso contra la trata, y el señalamiento de formas de trata nuevas y menos conocidas.

77. Sobre esta base, la Relatora Especial ofrece las siguientes recomendaciones para el Consejo de Derechos Humanos y los futuros titulares del mandato.

78. El Consejo de Derechos Humanos debería:

a) Continuar el mandato, reconociendo la prevalencia de la trata de personas y la necesidad de estrategias a largo plazo con un enfoque basado en los derechos humanos.

b) Considerar la posibilidad de abreviar el título del mandato, suprimiendo la referencia específica a las mujeres y los niños. Aunque esta referencia forma parte del título del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, puede desviar la atención de la realidad de que la trata es un problema que afecta a los hombres tanto como a las mujeres y los niños. Sin embargo, la parte sustancial del mandato, tal como figura en la resolución 8/12 del Consejo de Derechos Humanos, ha demostrado ser acertada y no requiere ninguna modificación sustancial: "Promover la prevención de la trata de personas en todas sus formas y la adopción de medidas para la defensa y protección de los derechos humanos de las víctimas".

79. Los futuros titulares del mandato podrían centrar su labor en las superposiciones de conceptos y definiciones; en las consecuencias de un enfoque de la trata basado en los derechos humanos; en la medición de los efectos de las intervenciones de lucha contra la trata, la corrupción y la trata, y la eficacia de los instrumentos para la identificación de las víctimas. Deberían:

a) Considerar la posibilidad de llevar a cabo estudios en relación con las nuevas esferas de preocupación, tales como: i) las prácticas ilícitas de contratación; ii) la trata de hombres para el trabajo forzoso y la explotación; iii) la trata con fines de mendicidad forzada y de actividades delictivas; iv) la trata con fines de matrimonio forzado o de servidumbre; y v) el retorno y el riesgo de volver a ser víctimas de la trata. Se debería considerar la posibilidad de prestar más atención a la trata de personas con fines de extracción de órganos, continuando la labor inicial llevada a cabo por la Relatora Especial.

b) Continuar la cooperación entre el mandato y los mecanismos internacionales, regionales y nacionales para luchar contra la trata de personas, en consulta con las víctimas.

c) Considerar la posibilidad de colaborar con los Relatores Especiales sobre las formas contemporáneas de la esclavitud, incluidas sus causas y consecuencias; sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de los niños en la pornografía, y sobre los derechos humanos de los migrantes, a fin de aprovechar los intereses y enfoques comunes.

d) Continuar promoviendo la aplicación del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, y los instrumentos regionales pertinentes, así como otras normas y políticas relativas a la trata de personas, en particular haciendo suyo el proyecto de principios básicos sobre el derecho de las personas víctimas de la trata a un recurso efectivo, y alentando a los Estados a incorporarlos en su legislación nacional.

e) Seguir promoviendo la participación de la sociedad civil en todas las formas de lucha contra la trata, tanto internacionales como regionales, incluidos los debates sobre el mecanismo de revisión del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños.

 

                     [1]   Para más detalles, véase la adición 2 al presente informe, titulada "Balance sobre la labor del mandato en su décimo aniversario".

                     [2]   Informe mundial sobre la trata de personas 2012 (publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta S.13.IV.1).

                     [3]   Véase A/HRC/10/16, secc. V, y la declaración formulada por la Relatora Especial ante la Tercera Comisión, el 25 de octubre de 2010, durante el 65º período de sesiones de la Asamblea General.

                     [4]   Véase, por ejemplo, la resolución 67/145 de la Asamblea General, párrs. 10 a 12 y 22, y la resolución 14/2, párr. 7 g) del Consejo de Derechos Humanos.

                     [5]   Véase el Comentario sobre los principios y directrices recomendados sobre derechos humanos y trata de personas (publicación de las Naciones Unidas, Nº de ventas S.10.XIV.1), págs. 141 a 151.

                     [6]   Véase A/HRC/20/18, párrs. 23 y 24, E/CN.4/2005/71, párr. 10, E/CN.4/2006/62/Add.3, párrs. 47, 58, 63 y 64.

                     [7]   Véase, por ejemplo, A/HRC/20/18, párrs. 45 a 53.

                     [8]   Véase, por ejemplo, A/HRC/23/48/Add.2, párrs. 62 y 92; A/HRC/23/48/Add.1, párr. 81 v); A/HRC/17/35/Add.4, párr. 85, A/HRC/14/32/Add.3, párr. 61 y A/HRC/14/32/Add.4, párr. 43. Véase también la declaración formulada por la Relatora Especial al término de su visita a Italia en 2013.

                     [9]   Véase, por ejemplo, A/HRC/20/18, párrs. 23 a 30 y 89 y A/65/288, párr. 20.

                    [10]   Véase también A/64/290, párr. 95.

                    [11]   Véase el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, art. 6 6) y el Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos, art. 15.

                    [12]   Véase Rantsev v. Cyprus and Russia, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, solicitud Nº 2595/04, sentencia del 7 de enero de 2010.

                    [13]   Véase A/65/288, párrs. 29 a 38, A/HRC/23/48 y A/67/261.

                    [14]   Véase, por ejemplo, A/HRC/23/48/Add.3, párr. 75 y A/65/288, párr. 73.

                    [15]   Véase, por ejemplo, A/65/288, párr. 45.

                    [16]   Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, art. 9 5) y Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos, art. 6.

                    [17]   Véase, por ejemplo, A/HRC/20/18, párr. 71 y A/HRC/20/18/Add.2, párr. 77 h).

                    [18]   Véase, por ejemplo, A/HRC/20/18, párr. 90 y A/HRC/20/18/Add.2, párrs. 72, 73 y 77 h).

                    [19]   UNODC, "Abuse of a position of vulnerability and other 'means' within the definition of trafficking in persons", documento temático (Viena, 2013), pág. 1.

                    [20]   Véase www.state.gov/j/tip/rls/tiprpt/.