Informe del Secretario General sobre la Trata de Seres Humanos, especialmente Mujeres y Niños, 2003
La trata de seres humanos, especialmente mujeres y niños
Nota del Secretario General
I. Introducción
1. La presente nota se ha preparado en cumplimiento de la decisión 2002/238 del Consejo Económico y Social, de 24 de julio de 2002, titulada “Informe de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal sobre su 11º período de sesiones, programa provisional y documentación de su 12º período de sesiones y organización de los trabajos y temas para sus períodos de sesiones futuros”, y de la recomendación formulada por la Comisión en su 11º período de sesiones respecto del debate temático que celebraría en su 12º período de sesiones. De conformidad con la decisión 2002/238, se han establecido los siguientes subtemas para el debate temático sobre la trata de seres humanos, especialmente mujeres y niños:
a) Tendencias de la trata de seres humanos;
b) Investigación y enjuiciamiento de casos de trata de seres humanos: cooperación y asistencia en materia de cumplimiento de la ley en los planos nacional e internacional;
c) Sensibilización e intervenciones sociales: apoyo a las víctimas y papel de la sociedad civil.
2. La presente nota contiene un esbozo de los temas que la Comisión tal vez desee examinar en relación con los subtemas respectivos, sobre la base de las consultas celebradas en las reuniones entre períodos de sesiones.
3. La Asamblea General, en su resolución 55/25, de 15 de noviembre de 2000, aprobó el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa a la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (“Protocolo sobre la trata de personas”). Al 15 de marzo de 2003, 117 Estados Miembros habían firmado el Protocolo y 24 lo habían ratificado. Los tres fines del Protocolo son prevenir y combatir la trata de personas, prestando especial atención a las mujeres y los niños, proteger y ayudar a las víctimas de dicha trata, respetando plenamente sus derechos humanos, y promover la cooperación entre los Estados Parte para lograr esos fines. En el debate temático se examinarán las cuestiones con que los Estados se enfrentarán cuando apliquen el Protocolo, una vez que haya entrado en vigor.
4. En los documentos de sesión y demás documentación pertinente que la Comisión tendrá ante sí en su 12º período de sesiones se suministrará información de antecedentes adicional sobre la trata de personas. Entre esa información figurará lo siguiente:
a) La resolución 55/67 de la Asamblea General, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la trata de mujeres y niñas;
b) El informe del Secretario General, de 2 de julio de 2002, sobre la trata de mujeres y niñas (A/57/170);
c) El Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía (resolución 54/263 de la Asamblea General, anexo II);
d) El Convenio sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación, aprobado en 1999 por la Oficina Internacional del Trabajo;
e) Los Principios y Directrices recomendados sobre los derechos humanos y la trata de personas, contenidos en el informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de 20 de mayo de 2002 (E/2002/68/Add.1);
f) El informe de la reunión de un grupo de expertos sobre la trata de mujeres y niñas (véase E/CN.6/2003/7).
II. Tendencias de la trata de seres humanos
5. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (llamada anteriormente Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito) presentará un examen preliminar de la base de datos sobre las tendencias de la trata de seres humanos establecida por su Centro para la Prevención Internacional del Delito (CPID). La Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal tal vez desee examinar los siguientes temas:
a) Situación mundial de la trata de seres humanos: países de origen, tránsito y destino;
b) Principales rutas de la trata de seres humanos;
c) Información sobre las víctimas: sexo, edad y nacionalidad;
d) Información sobre los tratantes de seres humanos: sexo, edad y nacionalidad;
e) Respuestas de la justicia penal: investigaciones, enjuiciamientos y sentencias en diferentes países.
III. Investigación y enjuiciamiento de casos de trata de seres humanos: cooperación y asistencia en materia de cumplimiento de la ley en los planos nacional e internacional
A. Medidas destinadas a fortalecer la cooperación nacional e internacional entre las autoridades y otros órganos pertinentes
6. A nivel nacional, se han establecido mecanismos de cooperación entre el sistema de justicia penal, las autoridades de control fronterizo, los órganos sociales y de bienestar social, las autoridades sanitarias y las organizaciones no gubernamentales y demás organizaciones pertinentes, a fin de promover medidas coordinadas contra la trata de seres humanos, así como proteger y apoyar a las víctimas. La Comisión tal vez desee examinar la experiencia adquirida en esa esfera.
7. Cuando se hace frente a la trata de seres humanos de un grupo delictivo organizado transnacional, se pueden aplicar todas las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (resolución 55/25 de la Asamblea General, anexo I) (“Convención contra la Delincuencia Organizada”). Los delitos relativos a la participación en un grupo delictivo organizado (artículo 5), el blanqueo del producto del delito (artículo 6), la corrupción (artículo 8) y la obstrucción de justicia (artículo 23) o cualquier otro “delito grave” cometido por esos grupos pueden dar lugar a una investigación, un proceso, un castigo y la incautación del producto del delito.
8. Se podrían examinar las disposiciones pertinentes de la Convención contra la Delincuencia Organizada, el Protocolo sobre la trata de personas y el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (resolución 55/25 de la Asamblea General, anexo III) (“Protocolo sobre migrantes”) para evaluar las oportunidades y necesidades en materia de represión y cooperación judicial. A ese respecto, se pondrá a disposición de la Comisión un primer proyecto de guías legislativas para la Convención contra la Delincuencia Organizada y sus protocolos.
B. Medidas especiales para investigar y enjuiciar los casos de niños víctimas
9. La reforma legislativa con respecto a la situación de las víctimas y los testigos debería guardar relación con los instrumentos internacionales centrados en la protección de los niños, entre ellos el Protocolo sobre la trata de personas y la Convención sobre los Derechos del Niño (resolución 44/25 de la Asamblea General, anexo) y su Protocolo facultativo relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, así como el Convenio sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación, aprobado por la Oficina Internacional del Trabajo, y debería contener disposiciones especiales relacionadas con los niños.
10. Las medidas especiales para la protección y la asistencia a los niños víctimas de trata de personas, incluidas entre los Principios y Directrices recomendados sobre los derechos humanos y la trata de personas, que figuran en el informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de 20 de mayo de 2002 (E/2002/68/Add.1), deberían complementarse con instrucciones concretas para el personal de represión que trate con niños menores de 18 años. En éstas, se debería impartir orientación acerca de qué autoridad se encargará de proteger a los niños en el país de destino, qué medidas deberán adoptar las autoridades pertinentes para determinar la edad de una persona y de qué modo y en qué circunstancias podrá un funcionario de los servicios de represión interrogar a un niño. Es también necesario capacitar concretamente a la policía sobre los derechos y necesidades de los niños, de conformidad con la Convención sobre los Derechos del Niño.
11. Se necesitan además métodos de entrevista especiales cuando los niños son testigos en un proceso de investigación o un juicio. Se debería asegurar que, en esos procesos, se proteja a los niños de sus tratantes y se los trate con consideración cuando den testimonio.
12. El debate podría centrarse en la necesidad de definir medidas concretas para prestar asistencia a los niños víctimas, medidas que abarquen, entre otras cosas, la ayuda jurídica, la asistencia social, el asesoramiento jurídico, la atención sanitaria y el apoyo sicológico. Además, parece esencial capacitar a todo el personal pertinente.
13. En los países de destino, es necesario establecer procedimientos concretos para la repatriación de los niños, teniendo en cuenta sus necesidades particulares y las posibilidades de que se reintegren en su vida familiar y se encuentren a salvo tras el retorno a su país de origen. Las autoridades gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales pertinentes deberían vigilar el proceso de repatriación, incluso después del retorno de los niños a su país de origen.
C. El papel de las víctimas en el proceso de justicia penal
14. Para que puedan participar en el proceso de justicia penal, las víctimas deben tener derecho a permanecer en el país receptor. Algunos Estados otorgan a las víctimas de la trata de seres humanos un permiso de residencia temporal, en general a cambio de que estén dispuestas a dar testimonio contra los tratantes de seres humanos ante un tribunal. En otros países no se impone esa condición. Algunos Estados conceden a las víctimas un período de reflexión sobre su posible participación en un juicio.
15. Organizar la protección de los testigos puede ser difícil y costoso, en particular cuando también pende una amenaza sobre la familia de la víctima en el país de origen. Los métodos de investigación que no requieren la participación de las víctimas como testigos, por ejemplo las investigaciones centradas en los bienes financieros de los tratantes de seres humanos, pueden ser la opción preferida. Sin embargo, su resultado no debe suponer una merma en la protección o el apoyo a las víctimas.
D. Inclusión de las perspectivas de género y de derechos humanos en las respuestas de la justicia penal
16. En la Plataforma de Acción aprobada por la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing del 4 al 15 de septiembre de 1995[i] se describió la trata de seres humanos como una forma de violencia contra la mujer. Según la base de datos sobre la trata de seres humanos a nivel mundial del CPID, en el 85% de los casos de trata de seres humanos las víctimas son mujeres o niñas. La trata de seres humanos se debería analizar y combatir como una manifestación importante de la desigualdad entre los sexos en la actual era de globalización. La reunión de un grupo de expertos sobre la trata de mujeres y niñas organizada en Nueva York del 18 al 22 de noviembre de 2002 por la División para el Adelanto de la Mujer de la Secretaría y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito llegó a la conclusión de que el enfoque de justicia penal que imperaba con respecto a la trata de seres humanos había sido insuficiente: en todas las estrategias de los gobiernos y las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales para combatir la trata de seres humanos se debía incluir una perspectiva clara de género y de derechos humanos.
17. En los Principios y Directrices recomendados sobre los derechos humanos y la trata de personas (véase el párrafo 10 supra), ésta se enfoca desde una perspectiva de derechos humanos. Las Directrices abarcan la prevención, protección y asistencia, así como la penalización, el castigo y la reeducación. Se deberían establecer los mecanismos apropiados para aplicar esas directrices.
18. A veces, los prejuicios sexuales y la corrupción entre los funcionarios de los servicios de represión o de aduanas en los países de origen, tránsito y destino obstaculizan la presentación de denuncias a la policía sobre la trata de seres humanos. En las medidas de represión de la trata de seres humanos a nivel nacional e internacional se deberían tener en cuenta los prejuicios sexuales y las prácticas corruptas en las profesiones pertinentes.
E. Cooperación internacional para prevenir y combatir la trata de seres humanos en las situaciones posteriores a un conflicto
19. La trata de mujeres se produce frecuentemente en situaciones de conflicto o posteriores a un conflicto, en que se introduce a mujeres en las zonas de conflicto para explotarlas en la industria del sexo o se las explota enviándolas de las zonas de conflicto a lugares de destino en el extranjero. Los grupos delictivos organizados aprovechan la debilidad de los mecanismos de control estatal y se dedican a la trata de personas a gran escala. Por ello, establecer mecanismos eficaces de lucha contra la trata de personas, como parte de los esfuerzos generales por restablecer el imperio de la ley y el funcionamiento del sistema de justicia penal es uno de los retos de las operaciones de mantenimiento de la paz. Se deben tener en cuenta las dos siguientes esferas prioritarias: a) la fiscalización de la trata de personas provenientes del país o la subregión interesados o en tránsito a través de ellos; y b) el posible surgimiento por las intervenciones de mantenimiento de la paz de una demanda de personas víctimas de los tratantes (sobre todo mujeres y niñas, para explotarlas sexualmente), la mayoría de las veces mujeres a las que se obliga a prostituirse en favor de los (varones) encargados del mantenimiento de la paz (militares, policías y demás personal de las Naciones Unidas o de las organizaciones internacionales, regionales o no gubernamentales).
IV. Sensibilización e intervenciones sociales: apoyo a las víctimas y papel de la sociedad civil
A. Lucha contra las causas fundamentales
20. La falta de perspectivas económicas en los países de origen y la demanda en los mercados de mano de obra y sexo en los países de destino son las causas fundamentales más comunes de la trata de personas. La discriminación en el empleo, las prácticas culturales basadas en la discriminación sexual y la situación inferior de la mujer hacen que las mujeres y las niñas sean particularmente vulnerables a la victimización por parte de los tratantes de seres humanos. Las estrategias de lucha contra la trata de seres humanos, para ser eficaces, deben lograr un equilibro entre las operaciones de represión de los tratantes de seres humanos y las siguientes medidas positivas: a) mejorar la situación económica y social de las personas que corren el riesgo de ser víctimas de la trata de seres humanos, en particular las mujeres y las niñas; y b) reducir la demanda en los países de destino.
B. Asistencia a las víctimas con miras a su potenciación
21. A fin de tener derecho a prestaciones y protección, las víctimas de la trata de personas deben ser reconocidas por la policía u otras autoridades en los países de destino como “víctimas de la trata de seres humanos”. Se les debería reconocer también tal condición en sus países de origen, tras su retorno. Los Estados Miembros han establecido con ese fin diferentes modelos de procedimientos, que frecuentemente todavía es posible perfeccionar.
22. Muchos expertos que trabajan con las víctimas de la trata de seres humanos indican que el apoyo y la protección a esas personas debería destinarse a su potenciación, de modo que puedan asumir el control de su vida y prevenir una nueva victimización. Ello requiere la satisfacción adecuada de las diversas necesidades de las víctimas en los países de destino, así como en los países de origen después de la repatriación. Un elemento importante del apoyo debería ser la formación profesional para que las víctimas obtengan un empleo estable.
C. Participación de la sociedad civil
23. En muchos países, la sociedad civil participa en comisiones nacionales, comités, grupos de tareas y grupos de trabajo sobre la trata de seres humanos. Las organizaciones no gubernamentales participaron también activamente en la negociación del Protocolo sobre la trata de personas. La posible contribución de las organizaciones no gubernamentales a la labor de la Conferencia de los Estados Parte en la Convención contra la Delincuencia Organizada podría ser un tema de debate.
24. La sociedad civil también ha contribuido a las campañas de sensibilización en apoyo de los objetivos y programas gubernamentales. Ello ha abarcado actividades como comunicados conjuntos, anuncios públicos e iniciativas similares. Además, el sector privado ha apoyado acontecimientos públicos concretos de lucha contra la trata de seres humanos. Se podrían analizar las posibilidades de establecer alianzas entre los sectores público y privado, o intrasectoriales, con respecto a diferentes actividades de sensibilización.
25. Se debería alentar a las organizaciones privadas, incluso del sector empresarial, a que contribuyeran a las actividades de apoyo a las víctimas. Ello podría consistir también en el establecimiento o el patrocinio de sistemas de apoyo a las víctimas, en que diversas redes de organizaciones de los sectores público y privado brindaran asesoramiento e impartieran enseñanza y capacitación profesional o realizaran otras actividades. Un ejemplo al respecto es el proyecto recientemente iniciado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito para promover el apoyo a las víctimas del delito y, en particular, de la trata de seres humanos (véase www.unodc.org/odccp/trafficking_modules.html).
26. Entre los ejemplos de los esfuerzos de cooperación de las Naciones Unidas con el sector privado a fin de movilizar en forma conjunta fondos públicos y privados para iniciativas de desarrollo figura la contribución de la Fundación de las Naciones Unidas al proyecto interinstitucional de las Naciones Unidas sobre la trata de mujeres y niñas en la subregión del Mekong. Esas iniciativas conjuntas podrían ampliarse para abarcar diferentes tipos de actividades, desde el intercambio de información y la difusión de las mejores prácticas internacionales hasta proyectos concretos de asistencia a las víctimas.
V. Curso práctico de investigación sobre la trata de seres humanos, especialmente mujeres y niños: lecciones adquiridas e implicaciones de política
27. Durante el 12º período de sesiones de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal, la red del Programa de las Naciones Unidas en materia de prevención del delito y justicia penal organizará un curso práctico de investigación sobre la trata de seres humanos, especialmente mujeres y niños: lecciones adquiridas e implicaciones de política, cuya coordinación general estará a cargo del Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia. De acuerdo con la práctica establecida, el curso práctico formará parte de las actuaciones del Comité Plenario. Los institutos de la red contribuirán al curso práctico con ponencias y documentos sustantivos centrados en las investigaciones realizadas y las lecciones adquiridas.
[i] Informe de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing, 4 a 15 de septiembre de 1995 (publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta S.96.IV.13), cap. I, resolución I, anexo II.